|
Местное самоуправление – основа российской демократии |
|
МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ В РОССИИ
Позиция:
1. В России местное самоуправление имеет более, чем тысячелетнюю историю и является неотъемлемой частью традиций нашей государственности.
2. Сегодня институт местного самоуправления является основой российской государственности и опорой, лежащей в основании вертикали государственной власти.
3. Уже через полгода, с 1 января 2009,г., в России вступит в силу Федеральный закон №131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», принятие которого (с изменениями) осуществляется, фактически, с 2003 года.
4. Тем не менее, многие эксперты заявляют о наличии целого ряда проблем, связанных с реформированием местного самоуправления в стране и, в частности, с реализацией ФЗ № 131-ФЗ;
5. Необходимо обратить пристальное внимание на данные проблемы и принять меры по их немедленному решению, в противном случае мы не сможем в ближайшее время создать эффективную систему муниципального управления в стране, что может привести к ослаблению нашего государства.
Местное самоуправление как основа российской демократии и государственности
ДЕМОКРАТИЯ (гр. demokratia — власть народа, от demos — народ и kratos — власть) — в современном понимании форма государственного устройства, основанная на признании таких принципов, как верховенство конституции и законов, народовластие и политический плюрализм, свобода и равенство граждан, неотчуждаемость прав человека. Формой ее реализации выступает республиканское правление с разделением властей, развитой системой народного представительства.
(Большой юридический словарь)
В действительности формы реализации демократии могут быть различны.
Пример:
Государство, во главе которого стоит монарх. Председатель правительства и лидер правящей партии, возглавляющий ее фракцию в парламенте — одно лицо. Верхняя палата парламента состоит из аристократов и формируется по наследственному признаку. Партий всего две. И эта страна не просто считается демократической, а признается образцом демократии в мире. Это — Великобритания. Таким образом, то, как реализуется демократия в государственном устройстве страны, во многом зависит от исторических корней и традиций управления.
200 лет назад Алексис де Токвиль писал, что американцы создали свое государство снизу. Однако еще в те времена, когда ни об американской демократии, ни о самой Америке никто даже не слышал, в России уже существовала тысячелетняя государственность, созданная «снизу», основу которой составили как раз принципы местного, общинного, самоуправления. У нас еще с незапамятных времен местное самоуправление и демократия были неразрывно связаны между собой.
Местное самоуправление в России прошло долгий путь от патриархальной и соседской общины, от средневековых городов-государств и городского веча, через земства XIX — начала XX века и далее — к своему современному состоянию.
Как указывается в Европейской Хартии местного самоуправления, ратифицированной Федеральным Законом РФ от 11 апреля 1998 года, органы власти местного самоуправления обеспечивают одновременно и эффективное, и приближенное к гражданам управление.
В Российской Федерации местное самоуправление составляет одну из основ конституционного строя Российской Федерации, признается, гарантируется и осуществляется на всей территории РФ. Местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью. Конституция РФ гарантирует самостоятельность местного самоуправления в пределах имеющихся полномочий, при этом органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти (статьи 3, 12, 130-133 Конституции РФ).
Суть современного понимания самоуправления состоит в том, что муниципалитет как субъект местного самоуправления — это не орган государственной власти и государственного управления, а местный коллектив, то есть сами люди, составляющие население самоуправляющихся территориальных единиц.
На сегодняшний день институт местного самоуправления следует считать основой российской государственности. Это та опора, на которой покоится вертикаль государственной власти. С деятельностью органов местного самоуправления неизбежно сталкивается каждый житель нашей страны, поскольку муниципальная власть наиболее приближена к гражданам и занята прежде всего решением их неотложных повседневных проблем. Именно поэтому построение эффективной системы муниципального управления сегодня является для России задачей государственной важности.
Местное самоуправление в РФ. Современное состояние
Местное самоуправление в российском законодательстве понимается как «форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая (…) самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций» (по ФЗ №131-ФЗ).
Основные законодательные акты РФ в сфере местного самоуправления:
1. Конституция Российской Федерации (статьи 3, 12, 130-13);
2. Федеральный закон Российской Федерации от 6 октября 2003 г. №131-ФЗ Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации. Одобрен Советом Федерации 24 сентября 2003 года;
3. Концепция повышения эффективности межбюджетных отношений и качества управления государственными и муниципальными финансами в Российской Федерации в 2006 - 2008 годах. Одобрена распоряжением Правительства Российской Федерации от 3 апреля 2006 г. № 467-р.;
4. Федеральный закон Российской Федерации от 2 марта 2007 г. № 25-ФЗ О муниципальной службе в Российской Федерации. Принят Государственной Думой 7 февраля 2007 года. Одобрен Советом Федерации 21 февраля 2007 года;
5. Федеральный закон Российской Федерации от 18 октября 2007 г. N 230-ФЗ О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий. Принят Государственной Думой 5 октября 2007 года. Одобрен Советом Федерации 17 октября 2007 года;
6. Указ Президента Российской Федерации от 28 апреля 2008 г. № 607 «Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов»;
7. Федеральный закон Российской Федерации от 8 ноября 2007 г. N 260-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с организацией и ведением регистра муниципальных нормативных правовых актов". Принят Государственной Думой 18 октября 2007 года. Одобрен Советом Федерации 26 октября 2007 года.
Реформа местного самоуправления в РФ
В 2006 году в России официально началась реформа местного самоуправления. 1 января 2006 года в России вступил в силу федеральный закон №131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». В сентябре 2005 года Госдума одобрила поправки в закон, практически предполагающие перенос его вступления в силу на 1 января 2009 года. В поправках предлагалось перенести на начало 2009 года вступление в силу не только самого закона о местном самоуправлении, но и положений Бюджетного и Налогового кодексов, касающихся межбюджетных отношений. Регионам также предлагалось до 1 января 2006 года принять законы, определяющие объем полномочий, передаваемых в муниципалитеты на переходный период. Бюджеты муниципальных образований разрешено формировать не на основе собственных налогов, как предусмотрено законом, а по фактическим доходам и расходам.
«Рейтинг готовности» регионов к реформе
В конце апреля текущего года Общественная палата РФ обнародовала результаты экспертного опроса о готовности российских регионов к муниципальной реформе.
В рейтинг более-менее благополучных регионов вошли Адыгея, Чувашия, Красноярский край, Ивановская, Омская, Тверская, Томская, Челябинская области и Ямало-Ненецкий округ.
К проблемным эксперты отнесли республику Алтай, Карачаево-Черкесию, Карелию, Владимирскую, Ивановскую, Калужскую, Кировскую, Нижегородскую, Оренбургскую, Самарскую и Свердловскую области.
Замыкают рейтинг регионы, оказавшиеся в т.н. критической группе. Это: Краснодарский край, Калининградская и Московская области.
Вне исследования остались Москва, Санкт-Петербург, Чечня, Дагестан, Ингушетия и Калмыкия. Здесь не удалось добиться от экспертов внятных оценок готовности регионов к муниципальной реформе.
Проблемы реформирования МСУ, выявленные экспертами
На сегодняшний день эксперты заявляют о наличии целого ряда проблем, связанных с реформирование местного самоуправления в стране и, в частности, с реализацией ФЗ № 131-ФЗ, как то:
- противоречия внутри законодательства;
- отсутствие достоверной муниципальной статистики;
- недостаток квалифицированных кадров;
- противоречия между региональными и муниципальными властями;
- неурегулированность имущественных споров;
- конфликты между различными уровнями муниципальной власти;
- слабый общественный контроль над ходом муниципальной реформы;
- размытость позиции федеральной власти;
- необеспеченность полномочий местного самоуправления материальными ресурсами (в первую очередь органы местного самоуправления не обеспечены финансами по реализации функций по пожарной безопасности, ремонту жилищного фонда, строительству и содержанию автодорог).
При этом, в частности, Председатель Комиссии Общественной палаты РФ по вопросам регионального развития и местного самоуправления Вячеслав Глазычев выделяет несколько проблем в качестве ключевых.
1. Недостаточное участие федеральных и региональных властей в вопросах МСУ. «На сегодняшний день эти власти на самом деле мечтают, чтобы никакого МСУ не было. И этот тренд присутствует на всех территориях РФ, поэтому без общественного давления это мышление изменить невозможно», — утверждает В. Глазычев. В доказательство он отмечает, что ни в одной из региональных стратегий не была представлена позиция муниципальных образований.
2. Неравенство во взаимоотношениях между муниципальными районами и муниципальными образованиями поселенческого уровня. По закону утверждается равенство МО, но по факту работает старый алгоритм, когда администрация муниципальных районов стремится захватить полный имущественный контроль над поселениями. Непрозрачность межбюджетных взаимоотношений между двумя уровнями местного самоуправления ведет к бесконтрольному перераспределению финансовых ресурсов в пользу районов.
Член Общественного совета при Министерстве регионального развития РФ Ольга Савранская, говоря о проблемах территориальной организации МСУ в России, отмечает их обусловленность:
- отсутствием системного взгляда и понимания института местного самоуправления, определения государственных целей наличия местного самоуправления; (отсутствием определения целей и задач местного самоуправления в рамках единой государственной социальной и территориальной политики);
- несоответствием декларированной и проводимой (признанной) политики государства в отношении местного самоуправления;
- отсутствием четкой региональной политики и комплексного планирования территориального развития РФ.
Для решения этих проблем эксперт предлагает принять определенный комплекс мер.
- Формирование внятных государственных целей территориального развития РФ и на их основе — территориальных планов РФ, региональной политики.
- Определение целей и задач местного самоуправления в рамках единой государственной социальной и территориальной политики.
- Исходя из установленных целей проведение научных исследований в отношении оптимального территориального устройства, включая экономическую составляющую, методологии его определения и определения компетенции МСУ.
- Корректировка законодательства в части территориальных основ и компетенции МСУ.
- Проведение научных исследований, формирование территориальных планов субъектов РФ, предложений по оптимизации территориального устройства МСУ в субъекте РФ.
- Региональное территориальное планирование и определение оптимальной схемы территориального устройства субъекта РФ.
- Проведение разъяснительной работы с населением, формирование общественного мнения.
- Формирование и реализация государственной кадровой политики (подготовка кадров и (или) формирование кадрового состава привлеченных специалистов и условий для их закрепления в муниципальных образованиях, в субъектах РФ).
- Изменение территориальных основ местного самоуправления в субъекте РФ.
Рекомендации экспертов по обеспечению реального включения граждан в решение проблем на местах:
- установление правовых гарантий гражданам для участия в МСУ;
- усиление ответственности должностных лиц и органов МСУ, в том числе за непредставление информации гражданам об их деятельности;
- введение указом президента перечня, порядка и условий обязательного предоставления населению информации о деятельности местной власти;
- установление гарантий депутатской деятельности для депутатов местных советов; усилить госнадзор за соответствие соглашений, заключенный между главами поселений и районов.
Рекомендации экспертов по обеспечению источников доходов местных бюджетов:
- федеральному центру целевым образом выделять средства на софинансирование капремонта инфраструктурных объектов муниципальной собственности;
- внести изменения в Бюджетный кодекс в части закрепления за муниципальными образованиями большего объема налоговых поступлений; в частности, предлагается оставлять муниципалитету до 70% доходов от налога на доходы физических лиц и до 5% доходов налога на прибыль.
Межбюджетные отношения. Новая концепция
Современная российская система межбюджетных отношений выстраивалась в течение последних 10 лет и состоит из нескольких блоков. Первый — это создание единых условий для всех субъектов РФ. Второй — оказание поддержки по тем направлениям, в отношении которых заинтересован центр (выделение субсидий на выплату пособий ветеранам труда, труженикам тыла, детские пособия и т.д.). Третье направление — выделение средств на реализацию делегированных центром полномочий, которые ими выполняются более качественно, чем из центра: оплата жилищно-коммунальных услуг инвалидам, пособия в сфере занятости и т.д.
Первая задача, стоящая сегодня — более эффективное и качественное расходование субъектами средств, которыми они располагают. Задача федерального центра, при этом, состоит в том, чтобы рекомендовать регионам и поощрять использование эффективных методов расходования средств.
Кроме того, необходимо сокращение числа межбюджетных трансфертов с последующим укрупнением по блокам: социальная субсидия, инвестиционная, инфраструктурная и т.д. В прошлом году наметилось движение в сторону решения этого вопроса, были объединены субсидии на оказание социальной поддержки ветеранов труда и тружеников тыла. Объединение субсидий, кроме того, способствовало бы тому, чтобы регионы сами определяли, на решение каких приоритетных задач в рамках блока их направить. Но для реализации этой идеи требуется серьезная перестройка бюджетных потоков.
Одно из направлений, которым Минфин собирается заняться в ближайшее время — более справедливая оценка расходных обязательств субъектов РФ для использования при расчете трансфертов. Сейчас центр «выравнивает» регионы по доходам на душу населения. Но возникает вопрос, насколько эффективна созданная в регионе бюджетная сеть? Оценить эту ситуацию непросто. Безусловно, необходимо учитывать территориальный фактор, плотность городского и сельского населения, множество других факторов. Анализ сложившейся в субъекте федерации структуры расходов, учет ее при расчете межбюджетных трансфертов, внедрение стимулов для оптимизации расходов регионов — глобальная задача, которая будет стоять, в том числе, при подготовке новой концепции межбюджетных отношений на 2009–2013 гг., которую Минфин планирует разработать в текущем, 2008 году.
Ссылки на используемые источники содержатся в прикрепленных материалах
Скачать в формате PDF
