|
Итоги гостиной "Местное самоуправление – власть или гражданское общество?" |
|
Гостиная журнала «КОНТЕКСТ. ПОВЕСТКА ДНЯ»
11 октября 2012 года
«Местное самоуправление – власть или гражданское общество?»
На сегодняшний день специфика местного самоуправления в России заключается в двойственной природе: политической и общественной. С одной стороны, органы самоуправления являются важнейшим элементом организации публичной власти. Местное самоуправление имеет действующий на основе законов и иных нормативных актов аппарат, оно может самостоятельно формировать бюджет, устанавливать и собирать налоги. С другой стороны, местное самоуправление является важным элементом гражданского общества, формой политической самоорганизации локальных сообществ.
Какую роль играет институт местного самоуправления в процессе формирования гражданского общества? Какую роль играет институт местного самоуправления в процессе организации публичной власти на местах? Каков мировой опыт в организации систем местного самоуправления? Каковы риски децентрализации полномочий органам местного самоуправления? Современный этап развития местного самоуправления в России: муниципальным депутатам расширили полномочия. А так ли это на самом деле? Смогут ли они реально влиять на ситуацию "на земле" в интересах жителей? Эти и другие вопросы обсуждались на Гостиной журнала «Контекст. Повестка дня» 24 мая 2012 г.
Представляем Вам кратко мнение экспертов, принявших участие в обсуждении об основных проблемах института местного самоуправления в современной России:
1. Общие проблемы
- Муниципальная реформа. Ничего не надо трогать. Потому что тронешь – лучше не будет. Будет хуже. Потому что для начала нужно определиться. Сейчас все непонятно.
- Я до сих пор, можно сказать, не понял что такое местное самоуправление. Хотя читаю лекции и пытаюсь всех научить.
- Прежде чем говорить о местном самоуправлении, нужно определится на каком уровне оно находится. Какие функции ему принадлежат. Либо мы будем выбирать начальника местной милиции и тогда жители его будут снимать. Либо мы будем по-другому себя как-то вести. Вот это ничего не определено. И сейчас, когда какие то меры принимаются только бардака больше.
- Если рассматривать местное самоуправление в России, то в Москве и Санкт-Петербурге своя специфическая схема, в Московской области своя, а в регионах своя. И с каждой нужно разбираться отдельно. Все совершенно разное.
- С развитием гражданского общества как происходит? Теперь каждый департамент имеет общественные советы. Там сидит специально обученный человек. Он теперь со всех собирает. А всем уже не обещает. То есть собрали со всех, а получают единицы. Не развивайте гражданское общество. И вообще ничего нового не развивайте потому, что при старом жить привыкли.
- В Советском Союзе была такая категория, которая называлась «директивные органы». И эти директивные органы вырабатывали то, что реализовывалось потом. На долю управленцев нижнего уровня уже оставалось только одно – регулирование и реализация того, что за них понапридумывали. Поэтому никакой разницы в управлении территориальном и в управлении организацией не было. Но сейчас то это совсем не так.... И этот момент постоянно выплывает.
2. Управление.
- Система прямого менеджмента в системе местного самоуправления не работает. И с этим надо что-то делать потому, что создавать условия, например, для роста малого предпринимательства мы не умеем. Стимулировать что-либо, то есть управлять на косвенных, мы тоже не умеем.
- В ВУЗах наших у нас учат управлению социально-экономическими процессами постольку поскольку. Теории государственного муниципального управления учат много. А вот практике и косвенным методам управления – нет.
3. Кадры
- Сейчас на муниципальный уровень, депутатам, передано больше полномочий и бюджеты. Но вопрос в их квалификациии. Могут ли они грамотно и профессионально решать вопросы ?
- Кадровый состав у нас не самый замечательный. Построив систему местного самоуправления по поселенческому принципу мы создали сотни тысяч муниципальных образований, а они потребовали кадры. Какие кадры пришли вы сказали – учительница там, врач...
- Депутаты муниципального уровня это сегодня в основном учителя или врачи. Люди которым есть что терять, на которых просто воздействовать. Управляемые люди.
- Даже в нашей достаточно сложной ситуации,в том числе и в экономически сложной ситуации, можно решать вопросы, можно на местах, в городах заниматся программами, расширять базу, можно. Когда кто-то хочет эти вопросы решать. Вопрос в людях.
4. Деятельность органов местного самоуправления
- Местным депутатам сейчас переданы больше полномочия и бюджеты. Другое дело, что в сложных градостроительных проблемах нет возможности удовлетворить интересы всех жителей.
- Чем ниже по вертикали власти спускаешься, тем власть вроде как есть и вроде ее и нет. Не выстроено.
- Проблема соотношения общего и частного интересов. Вот мои избиратели – целый район Коптева – они против строительства северо-западной хорды. Мои избиратели говорят – против, а общегородской интерес говорит – нужно строить иначе задохнемся. И денег на большую обходную трассу сейчас нет. Что делать?
- Муниципальный депутат не обременен никакими обязательствами. И ничем таким, чем он должен дорожить. По большому счету у него есть много рычагов. Если он готов тратить свое время на поднятие личной узнаваемости, о которой здесь говорили. И тогда у него хватит ресурса, в случае острой местной проблемы, создать колоссальные проблемы нашей городской и федеральной власти.
- Взаимодействие власти и гражданского общества на уровне местного самоуправления – тут все время идет передел, перетягивание.
- Субъектам Федерации дано такое право регулировать количество полномочий - в части госполномочий. Именно это можно регулировать. И тут конечно есть ловушка для местного самоуправления. Их всегда можно выстроить на предмет контроля для исполнения этих вот полномочий. То что дали мы вам бюджетную копейку, мы обязаны проверить.... И вы отчитайтесь. А плохо отчитались мы вас прижучим.
- Депутаты не самопредлагаются, не саморекламируются. Они не взаимодействуют со своими избирателями.
- Каждый депутат, если он хоть как-то работает с населением – он знает проблемы того округа, от которого он избирался. Но он никогда не уступит первоочередность своему коллеге из соседнего округа. Если мы отдадим на откуп депутатскому корпусу – решите какую дорогу надо вести. Знаете что получится? Свалка, хаос, неразбериха и перетягивание одеяла каждый сам на себя.
- Если человек принимает на себя какие-то обязанности ему нужно дать какие-то права иначе он ничего не сделает; а если у него права есть он несет всю полноту ответственности за то, как он этими правами воспользовался. Что происходит с вашими замечательными депутатами? Права хотят все. С обязанностями посложнее. Но в общем готовы. А с ответственностью – это уж «я не я и хата не моя».... Ответственность на себя принимать никто не любит.
- Была озвучена надежда, что местные депутаты будут являтся важной частью решения проблем соотношения частных и городских интересов. А мне кажется напротив. У них всего два пути – у этих депутатов. Либо быть представителями городских интересов на территории. То есть фактически быть специально направленными мальчиками для битья и проводить интересы города. Либо быть в жесткой оппозиции городской власти и отстаивать интересы жителей. Фактически создавая городской конфликт. Вплоть до того, что они должны организовать и возглавить массовое сопротивление, в том числе и уличное.
5. Местное самоуправление и население
- У нашего населения нет культуры понимания местной власти. Они не знают, что такое власть. Они голосуют и тут же ее ненавидят.
- Незыблемый принцип местного самоуправления это узнаваемость тех, кого Вы избираете. А у нас – они не знают, кого они избирают.
- В каждом обществе, в любом районе- пусть там 100 тысяч жителей, обязательно найдется один чекнутый. 3% городских сумашедших это нормально. И они к сожалению побуждают оставлять какие то рычаги для маневра власти государственной, которая взаимодействует с населением через местное самоуправление.
- Люди идут к тому, кто решает вопрос. А муниципальные депутаты фактически ничего не решают несмотря на полномочия. Мне нужно будет что-то в префектуре округа - я ж– не обращусь к депутатам.... Это лишнее звено.
- Местное самоуправление это возможность реализовать все возможности гражданского общества. Но традиций таких у нас нет. Даже дворника в кооператив нанять не можем. Кто-то платит, кто-то нет.
- Местная власть всегда является наиболее слабо поддерживаемой населением, слабо узнаваемым и так далее. В чем причина? Это слабый уровень популяризации института. И наверно не совсем правильная политика самих органов местного самоуправления по донесению до населения своих полномочий, функций, обязанностей. Во-вторых это не совсем правильные действия депутатов местного уровня по пропаганде своей работы.
6. Пути разрешения проблем
- Без ухода от управления организациями к управлению социально-экономическими процессами – проблему постороения эффективной территориальной системы управления, в том числе и местного самоуправления - решить на мой взгляд нельзя
- Триединство – обязанности, права и ответственность – должно быть прямо с начала, с первого дня... Кому много дано, с того много спрашивается. Нужно говорить : «вам дано, значит будем много спрашивать». И не только власть, но и люди будут спрашивать. Хотя конечно люди у нас достаточно пассивные.
- Когда жители понимать будут что это такое, они и избирать будут осознанно. Не эмоциями. А власть они могут понимать только тогда, когда районную власть будут знать избиратели. А так они пришли, список большой – а этот мне нравится, учитель и все.
- Необходимо донесение до населения обязанностей, функций, полномочий местного самоуправления. Что решают. Как решают. Чем занимаются. Тогда все будет дальше развиваться.
- Необходимо много работать по культуре понимания местного самоуправления, культуры власти и доверия тем, кого выбрали.
- Я бы подробнее донес до населения какой конкретно районный человек отвечает за тот или иной вопрос. Со всеми контактами. Фотографией. Указал бы места, где он часто бывает. И еще нужно рассказать, что гражданин имеет право требовать от этого депутата.
- В городском совете г. «Х» сидят все руководители градообразующих предприятий. Или их замы. И они смотрят за тем, чтобы деньги, которые поступают с заводов в виде налогов в город, расходовались максимально вменяемо. И не воровались. Чтобы инфраструктура развивалась, заводы какие то свое жизненное обеспечение получали с помощью местной власти. И здесь достаточно грамотно идет балансировка интересов. И депутаты, несмотря на то, что они не дорожные строители непосредственно, уж обеспечить проезд своих работников до работы они всегда смогут. Просто потому, что они знают, что у них право моральное есть спросить с этой власти исходя из того, что налоги платят именно эти заводы.
- Нужно уделять больше внимание развитию местного самоуправления на уровне небольших городов.
Справочный материал
Понятие местного самоуправления
Местное или муниципальное самоуправление - это такая система управления местными делами, которая осуществляется специальными выборными органами, непосредственно представляющими население той или иной административно-территориальной единицы данной страны. Европейская хартия о местном самоуправлении, принятой Постоянной конференцией местных и региональных органов власти Европы от 15 октября 1985 года, дает общее определение местного самоуправления, фактически ставшее универсальным и принятое всеми демократическими государствами. Под местным самоуправлением Хартия понимает «право, действительную способность местных сообществ контролировать значительную часть общественных дел, управлять ею в рамках закона под свою ответственность и на благо населения ».
Мировой опыт в организации систем местного самоуправления
1 Англо-саксонская модель
Англо-саксонская модель получила распространение в Великобритании, США, Канаде, Австралии и во многих других странах с англосаксонской правовой системой. Местные представительные органы формально выступают как действующие автономно в пределах предоставленных им полномочий и прямое подчинение нижестоящих органов вышестоящим отсутствует. Наряду с представительными органами в странах с данной системой непосредственно населением могут избираться некоторые должностные лица. Значительными полномочиями здесь зачастую наделяются комиссии (комитеты) местных представительных органов, играющие весомую роль в подготовке и принятии отдельных решений.
Контроль за деятельностью местных органов в англосаксонских странах осуществляется в основном косвенным путем: через центральные министерства, а также через суд. Принятый в законодательстве этих стран термин «местное управление» для обозначения организации и деятельности местных органов обычно указывает на их локальный характер.
2 Французская модель
В большинстве стран мира (континентальная Европа, франкоязычная Африка, Латинская Америка, Ближний Восток) получила распространение континентальная (французская) модель. Она присуща Франции, Италии, Польше, Болгарии, Турции и др. странами. Основная её черта - сочетании прямого государственного управления на местах и местного самоуправления.
Континентальная модель напоминает пирамиду, где происходит передача различной информации и где на центральные власти активно работает целая серия агентов на местах. Указанная модель характеризуется также определенной подчиненностью нижестоящих звеньев вышестоящим. В Италии подобная иерархическая соподчиненность выражается, в частности, в предусмотренном Конституции от 1948 года, принятой Учредительным Собранием праве областей осуществлять контроль за законностью актов провинций, коммун и иных местных образований.
В рамках французской системы представительные органы порой создаются лишь в административно-территориальных единицах, признанных законодателем в качестве территориальных коллективов. В отдельных подразделениях, таким образом, представительные органы могут вообще отсутствовать.
В развитых демократиях различия между двумя рассмотренными выше моделями не носят принципиального характера, и даже есть определенное сближение между ними. Функционирование обеих моделей строится на многих сходных принципах, свойственных современному демократическому государству.
По другому функционируют модели в ряде развивающихся стран, где заимствованная у развитых демократий англосаксонская или же континентальная модель местного управления выступает лишь в качестве декорации авторитарного политического процесса, в рамках которого волеизъявление граждан на выборах имеет во многом несамостоятельный характер.
3 Смешанная модель
Местное управление в ряде стран (Австрия, Германия, Япония) существуют как с англосаксонской, так и с континентальной моделями, обладая при этом и специфическими чертами, что говорит о «смешанных» формах управления на местах.
Принципиальное отличие от двух вышеуказанных моделей имеет советская модель, к настоящему времени во многом отошедшая в историю и представляющая собой поэтому не практический, а академический интерес. Данная модель была характерна для Советского Союза и других стран «мировой системы социализма», а также для некоторых развивающихся государств, ориентировавшихся на социализм. Сейчас она продолжает сохраняться лишь в немногих странах, все еще считающих себя социалистическими, таких, как Китай, Куба, КНДР.
Иберийская система управления на местах существует в Бразилии, во многих испаноговорящих государствах Латинской Америки, хотя в самой Испании её уже нет. При иберийской системе местного самоуправления и управления население административно-территориальной единицы избирает совет и главное должностное лицо данной административной единицы (алькальда, регидор, префекта, мэра); иногда избирается коллегия должностных лиц. В некоторых странах главное должностное лицо избирается не населением, а советом. Алькальд одновременно является председателем совета, его исполнительным органом и утверждается правительством (президентом, министром внутренних дел) как его представитель в данной административной единице. Он обладает правом контроля за деятельностью совета.
Таким образом, алькальд сосредоточивает в своих руках местное руководство и обладает большой властью. Опека почти не применяется: алькальду как председателю совета предоставляются широкие возможности не принимать в совете решения. Именно в этом проявляется сущность рассматриваемой системы местных органов.
Особые формы местного управления существуют в условиях военных режимов. В административно-территориальные единицы, особенно крупные, назначаются военные губернаторы и коменданты, которые в свою очередь назначают офицеров в нижестоящие административно-территориальные единицы. Назначенные должностные лица осуществляют управление на основе единоначалия с применением методов военного регулирования.
4 Развитие местного самоуправления в России
Развитие политической системы России на протяжении большей части ее исторического пути характеризовалось доминированием централизованного государства, сравнительно низким уровнем гражданского участия в решении публичных дел в сочетании с сильной коллективистской (общинной) традицией на локальном уровне. В силу этого Российская Федерация имеет своеобразный исторический опыт местного самоуправления.
Развитию местного самоуправления в дореволюционной России положили начало земская (1864) и городская (1870) реформы Александра II. Положением о земских учреждениях 1864 года создавались выборные губернские и уездные земские собрания, которые заведовали местными хозяйственными делами. Организация городского самоуправления определялась Городовым положением 1870 года, органами городского самоуправления были городские думы и управы. Наряду с губернскими, уездными, городскими органами самоуправления действовали государственные органы. При Александре III органы местного самоуправления были поставлены под контроль правительственных чиновников. Муниципальная реформа 1917 года не была проведена в жизнь.
После Октябрьской революции 1917 года в основу организации власти был положен принцип единство системы советов как органов государственной власти снизу доверху, местное самоуправление исключалось. К идее местного самоуправления вернулись в конце 1980-х годов в связи с реформой государственной власти в стране, а также под давлением движения МЖК. Закон СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства» (1990), Закон РСФСР «О местном самоуправлении» (1991) сыграли большую роль в становлении местного самоуправления. Были разграничены полномочия между местными советами и администрациями, введены судебные и некоторые иные гарантии местного самоуправления. В 1993 году в период поэтапной конституционной реформы Президент РФ провёл реформу местного самоуправления. Деятельность местных советов была прекращена, распорядительные полномочия переданы местным администрациям, а выборы новых представительных органов местного самоуправления были отложены на 1994 год. Конституция РФ, принятая 12 декабря 1993 года, закрепила местное самоуправление и его самостоятельность. В 1995 году принят Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ». Новый Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации », принятый в 2003 году, положил начало муниципальной реформе, которая закончилась в 2009 году, и Федеральный закон полностью вступил в силу.
Местное самоуправление: между властью и обществом
В настоящее время органы местного управления в России занимают достаточно противоречивое положение между структурами государственной власти и институтами гражданского общества.
В связи с тем, что органы местного самоуправления рассматриваются в качестве самостоятельного института управления обществом, возникает вопрос об их связи и соотношении с государственной властью. Споры о том, является ли система местного самоуправления самостоятельным, независимым от государства институтом общественного управления или же она составляет органическую часть государственной власти, занимая ее низшую ступень до сих не теряют своей актуальности. Существует два противоположных подхода к трактовке этого вопроса.
«Общественная» теория местного самоуправления получила распространение в европейских странах в середине XIX в.,ее сторонники рассматривали государственную власть и местное самоуправление как две самостоятельные системы управления, каждая из которых имеет собственную сферу интересов и предметы ведения.
Авторы книги «Роль конституции в изменяющемся обществе» , отмечали что, «в качестве основополагающей черты местного самоуправления выдвигался его негосударственный и преимущественно хозяйственный характер. Местное самоуправление рассматривалось, прежде всего, как важный идеологический элемент», как «выражение свободы в обществе», т.е. свободы местных сообществ развиваться в соответствии со своими собственными приоритетами».
«Государственная» теория местного самоуправления строилась на критике «общественной» теории. Основы «государственной» теории были заложены в работах немецких философов и правоведов – Г. Гегеля, Р. Гнейста, Л. Штайна и др. Сторонники «государственной» теории рассматривали местное самоуправление как продолжение структур государственной власти, которые призваны на местах осуществить задачи государственного управления. Признавая факт существования самоуправляющихся местных единиц, сторонники государственной теории считали, что они являются особыми субъектами права, вступающими с государством в особые юридические отношения.
Для ХХв. характерны процессы и тенденции, которые вели к неуклонному увеличению объема функций местных властей. В действительности имела место двуединая тенденция, суть которой состояла, с одной стороны, в повышении роли местных органов в обеспечении интересов населения соответствующих муниципальных единиц, в реализации государственной политики на местах, с другой – в усилении влияния государства на решение местных проблем. Множество местных проблем получило общенациональное звучание, что привело к усилению правового регулирования местного управления и, соответственно, контроля центра за деятельностью местного управления. Местные власти оказываются обязанными решать вопросы, сформулированные центральным правительством. В то же время отдельные важные общегосударственные задачи, оказывается невозможно решать без самого непосредственного участия органов местного самоуправления. При этом следует отметить, что местные органы власти никогда не действовали и не могли действовать вне государства и вопреки воле государства.
В последние годы, при сохранении за центральным правительством значительных полномочий и функций по управлению экономическими и социальными процессами, в т.ч. и на местном уровне, наблюдается тенденция к восстановлению и расширению роли институтов гражданского общества, в т.ч. и института местного самоуправления.
В этом контексте особенно важен вопрос о разграничении полномочий и прерогатив местных органов самоуправления и структур государственной власти. В данной сфере обе стороны находятся в противостоянии: государство стремится как можно полнее подчинить себе местные органы самоуправления, а те, в свою очередь, пытаются дистанцироваться от государства и получить как можно большую самостоятельность. Очевидно, что понятие органов местного самоуправления означает, прежде всего, контроль местного населения через избираемую им власть над местными делами и решениями, принимаемыми по этим делам. Но при этом очевидно и то, что местные дела не могут существовать изолированно от общегосударственных дел, и в этом отношении органы местного самоуправления действуют в тесной координации с органами государственной власти.
Таким образом, система местного самоуправления обладает определенными признаками и государственного, и общественного института.
Состояние местного самоуправления в РФ
Процесс становления местного самоуправления в России начался с 90-х годов ХХв. На его развитие оказывали влияние, прежде всего, экономические и исторические причины, отсутствие необходимых материальных и правовых предпосылок для осуществления эффективного местного самоуправления.
Конституция Российской Федерации 1993 г., признавая и гарантируя местное самоуправление, выступила в качестве важнейшей правовой основы дальнейшего процесса становления и развития новой системы местного самоуправления. На конституционном уровне впервые закреплено существование независимой от государства системы власти народа для решения вопросов местного значения.
Именно такой подход к содержанию властных полномочий органов местного самоуправления отражает ст. 130 (п.1) Конституции РФ: «Местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжения муниципальной собственностью». Эта же статья Конституции (п.2) закрепляет основные организационно-правовые способы осуществления местного самоуправления: референдумы, выборы, иные формы прямого волеизъявления, выборные и другие органы местного самоуправления.
Формирование и развитие местного самоуправления и, особенно, муниципального права в Российской Федерации осуществляется с учётом не только отечественного опыта организации местной власти, но под влиянием зарубежного муниципального опыта. Основные принципы развития местного самоуправления, его правового регулирования взяты из Европейской Хартии о местном самоуправлении.
В рамках Совета Европы, членом которого Российская Федерация стала в 1996 г., получил признание принцип субсидиарности. «Основополагающая идея, стоящая за принципом, заключается в том, что политическая власть должна вмешиваться только в тех пределах, при которых общество и составляющие его группы, начиная от индивидуумов до семьи, местных общин других более крупных групп, не в состоянии удовлетворить различные потребности».
Процесс формирования эффективной системы местного самоуправления в России до сих пор находится в стадии развития и включает множество нерешенных проблем, связанных с законодательным обеспечением деятельности органов местного самоуправления, острым дефицитом квалифицированных специалистов в области муниципального управления, отсутствием надежных материально-финансовых основ деятельности местных органов власти.
Оценивая современное состояние местного самоуправления в России, большинство специалистов отмечают крайне низкий уровень эффективности действующей в стране системы органов местной власти.
Основными причинами сдерживающими развитие местного самоуправления в России, Б.Р. Панкин , например, называет:
- недооценку, недопонимание, а нередко и ошибочное представление о самой сути местного самоуправления. В значительной мере именно этим обстоятельством можно объяснить инертность, пассивность населения, образующего местные сообщества.
- низкий уровень научного и методического обеспечения местного самоуправления. Это проявляется, прежде всего, в отсутствии целостной теории местного самоуправления как системы научных знаний, акцентирующих внимание на проблемах территориальной самоорганизации населения.
- отсутствие у местных органов власти опыта самостоятельного хозяйствования в системе рыночных отношений.
- отсутствие реальной ответственности государственных должностных лиц за превышение своих полномочий, а федеральных органов власти - за несоблюдение провозглашенных в некоторых государственных актах гарантий местного самоуправления.
Н.А. Емельянов к данному списку относит еще и низкий уровень политической культуры населения, отмечая, что большинство российских избирателей пока еще недостаточно хорошо представляют себе систему властных отношений, сложившуюся в современной России. Поэтому, с одной стороны, они часто предъявляют завышенные требования к органам местного самоуправления, будучи искренне уверенными в том, что именно местная власть должна решать все их проблемы, а с другой - не разбираются в своих правах, не умеют, как правило, их защищать и не осознают своей контролирующей роли по отношению к местным органам власти».
Для того чтобы в стране сформировалось полноценное местное самоуправление, в ближайшее время предстоит приложить серьезные усилия в направлении укрепления организационно-правовых и экономических основ местного самоуправления. Для того чтобы конституционное право населения на осуществление местного самоуправления получило свое реальное воплощение, требуются предпосылки не только законодательного характера.
Помимо этого необходимы:
1. Наличие осознанной воли в осуществлении права на местное самоуправление, т.е. активное участие в процессе организации местного самоуправления не только государства.
2. Наличие механизмов осуществления права на местное самоуправление, т.е. наличие организационных структур, создаваемых населением для решения местных вопросов, процедур прямого волеизъявления (референдумы, конференции, сходы) и реальной зависимости от населения создаваемых им органов (выборы, различные формы общественного контроля).
3. Наличие экономических основ для обеспечения реальной самостоятельности населения и создаваемых им органов.
Все три выше обозначенные составляющие находятся в настоящее время в процессе формирования. Однако правовое и организационно оформление местного самоуправления протекает значительно быстрее. В вопросах формирования эффективной экономической базы местного самоуправления реальные результаты мизерны. Именно проблемы экономического характера являются основным фактором, сдерживающим развитие местного самоуправления в нашей стране. В связи с этим сегодня основные усилия парламента и правительства должны быть направлены на завершение формирования экономических основ местного самоуправления, являющихся гарантом обеспечения финансово-хозяйственной самостоятельности местных органов власти.
Риски децентрализации полномочий органам местного самоуправления
Децентрализация - способ перемещения власти, полномочий из центра управляемой системы на ее периферию и укрепления политико-правовой самостоятельности периферийных подсистем: субъектов федерации, муниципальных образований и т.п.
Для того, чтобы понять какие риски несет децентрализация полномочий местному самоуправлению, необходимо обратиться к итогам муниципальной реформы 2003-2009 гг. В России создавалась двухуровневая система местного самоуправления, причем каждый уровень рассматривался как функционирующий автономно от других и от государственной власти с четким разграничением предметов ведения и полномочий. Заложенная в Федеральном законе №131-ФЗ европейская модель местного самоуправления, столкнувшись с российской реальностью, и во многом потерпела крах. Концептуальная основа реформы подразумевала автономизацию местного самоуправления от органов государственной власти, что в принципе соответствовало децентрализационному тренду, наблюдающемуся в последние десятилетия в большинстве стран мира.
Однако этот тренд вошел в противоречие с процессами централизации власти в стране, которая потребовала сохранения, воспроизводства и усиления соподчиненности органов местного самоуправления. Поселения оказались лишенными реальных ресурсов, были вынуждены действовать в условиях явного недостатка финансовых средств, инфраструктурных и кадровых ограничений. Структура бюджетного законодательства страны и сокращение перечня налоговых источников местных бюджетов значительно ограничили финансовую автономию муниципальных образований. Из этого следует, что для передачи полномочий на местный уровень необходимо прежде всего финансовое обеспечение данного процесса.
В 2009 году по инициативе Института Современного Развития был проведен экспертный опрос с целью определить пределы возможной децентрализации на муниципальный уровень.
Большинство экспертов соглашаются с необходимостью четкого разграничения компетенций и обеспечения передаваемых полномочий адекватными финансовыми ресурсами.
По вопросу о вертикали эксперты – представители муниципалитетов полагают, что она должна заканчиваться на уровне муниципального района, воспринимаемого всеми экспертами как де-факто уровень государственной власти субъекта РФ, а поселения не должны быть частью вертикали. Отношения между муниципальным районом и поселением – координация, методическая помощь, всякого рода содействие, контроль в строгих правовых рамках.
Представители региональных правительств, как правило, отмечают, что вертикаль должна охватывать все этажи власти, включая поселения, однако под вертикалью они понимают не жесткое соподчинение региона, районов и поселений, прежде всего – выстроенную систему управления государственными вопросами: ЖКХ, образование, культура, здравоохранение, социальная защита. В настоящее время декларированная самостоятельность муниципалитетов, особенно поселений, нарушает логику решения указанных вопросов, например, ставит под сомнение возможности своевременного получения полной информации по вопросам управления, принятия и исполнения решений.
Эксперты отмечают, что федеральный центр, продекларировав самостоятельность, независимость и ответственность органов местного самоуправление за состояние подведомственных им территорий, не создал системы управления, распределения власти и собственности, позволяющей указанным органам выполнять свои функции. В этих условиях на муниципалитеты перекладывается ответственность за все проблемы, которые не решаются Федерацией и регионами.
Эксперты ИНСОРа предлагают пересмотреть сложившуюся систему властных отношений путем последовательного движения к разумной децентрализации.
Реализация данного подхода видится через отладку системы управления с четким распределением компетенций между тремя уровнями власти (федерация, регион, местное самоуправление) и соответствующим разграничением публичной собственности. Приоритетами в этой части должны стать снижение издержек управления, повышение сбалансированности административной системы.
Заключение
Местное самоуправление по природе своей предназначено для удовлетворения местных нужд населения, т.е. для решения вопросов местного значения. Отсутствие местного самоуправления ведет к тому, что этими местными вопросами придется заниматься государству, его органам, что оно вряд ли сможет делать эффективно, как показывает весь предшествующий опыт и российской, и зарубежной истории. Из этого следует, что при построении взаимоотношений с местным самоуправлением государство должно создать условия для его развития и активной деятельности.
Реальное, а не фиктивное местное самоуправление оказывает позитивное воздействие на государственную власть. Во-первых, формируемые непосредственно населением и из "своего круга" органы и должностные лица местного самоуправления знают все местные проблемы, принимают на себя обязательства по их решению и несут ответственность за это непосредственно перед своими избирателями. Во-вторых, указанные органы и должностные лица, исполняя делегированные им отдельные государственные полномочия, освобождают государственную власть от решения вопросов государственного значения на местах.
Для России вопрос о местном самоуправлении остается открытым, т.к. еще не решены многие проблемы. Но можно сказать, что местное самоуправление в России функционирует, а дальнейшее развитие и улучшение системы местного самоуправления можно охарактеризовать как перспективную цель для страны в целом.
Основные законодательные акты РФ в сфере местного самоуправления:
1. Конституция Российской Федерации (статьи 3, 12, 130-13);
2. Федеральный закон Российской Федерации от 6 октября 2003 г. №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Одобрен Советом Федерации 24 сентября 2003 года;
3. Концепция повышения эффективности межбюджетных отношений и качества управления государственными и муниципальными финансами в Российской Федерации в 2006 - 2008 годах. Одобрена распоряжением Правительства Российской Федерации от 3 апреля 2006 г. № 467-р.;
4. Федеральный закон Российской Федерации от 2 марта 2007 г. № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации». Принят Государственной Думой 7 февраля 2007 года. Одобрен Советом Федерации 21 февраля 2007 года;
5. Федеральный закон Российской Федерации от 18 октября 2007 г. N 230-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий». Принят Государственной Думой 5 октября 2007 года. Одобрен Советом Федерации 17 октября 2007 года;
6. Указ Президента Российской Федерации от 28 апреля 2008 г. № 607 «Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов»;
7. Федеральный закон Российской Федерации от 8 ноября 2007 г. N 260-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с организацией и ведением регистра муниципальных нормативных правовых актов». Принят Государственной Думой 18 октября 2007 года. Одобрен Советом Федерации 26 октября 2007 года.
Модель местного самоуправления в Федеральном законе от 06.10.2003 г. №131-ФЗ
Концептуальные основы реформы местного самоуправления были определены в правительственной Концепции разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления по общим вопросам организации органов государственной власти и местного самоуправления 2002 г.
Ключевыми запланированными изменениями стали:
- переход к единым законодательным основам организации местного самоуправления в стране;
- создание повсеместно двух уровней самоуправления – поселений и муниципальных районов;
- четкое определение исчерпывающего перечня вопросов местного значения с соответствующим распределением доходных источников и расходных обязательств.
- Единая для страны модель местного самоуправления, заложенная в Федеральном законе № 131-ФЗ, отличалась следующими основными чертами:
- принцип муниципальной автономии был отчетливо признан и закреплен. В то же время, государству были предоставлены серьезные возможности влиять на муниципальный уровень публичной власти через институт отдельных государственных полномочий, право регламентации порядка решения конкретных вопросов местного значения, институты государственного контроля и «интервенций»;
- федеральный центр детально урегулировал компетенцию каждого вида муниципальных образований, оставляя в данном вопросе минимум свободы как для субъектов РФ, так и для муниципальных образований. Органы местного самоуправления не вправе определять собственную компетенцию и даже ее детализировать. Единственным доступным механизмом регионального регулирования компетенции местного самоуправления становится институт отдельных государственных полномочий, а муниципального - институт соглашений о передаче полномочий между муниципальными районами и поселениями в переходный период реформы местного самоуправления;
- формально за муниципальными образованиями была закреплена свобода действий при оказании публичных услуг жителям, однако не исключена возможность регулирования этого процесса государственными органами;
- принципы фискальной автономии также нашли свое отражение в федеральном законе. Однако серьезное значение было придано выравниванию уровня бюджетной обеспеченности муниципальных образований, причем ключевая роль в этом была отдана субъектам федерации и муниципальным районам;
- закон предусмотрел возможность государственного контроля и надзора за органами местного самоуправления.
